當前國有企業(yè)改革面臨的最為核心和緊迫的問題，仍是如何正確處理政府和市場的關(guān)系，尤其是如何徹底解決困擾國企改革已久的政企分開問題。

　　中共十八屆三中全會決定明確提出了“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的原則，也提出了“組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”的具體路徑。其隱含的改革方向是，在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與經(jīng)營性國有企業(yè)之間，設(shè)立專事資本運營管理的持股機構(gòu)作為緩沖機構(gòu)。在國資監(jiān)管機構(gòu)與持股機構(gòu)之間，實現(xiàn)監(jiān)管與出資者職能的分離；在持股機構(gòu)與經(jīng)營性國有企業(yè)之間，實現(xiàn)出資者與企業(yè)的分離。通過政資分離、資企分離的兩級分離，實現(xiàn)徹底的政企分開。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)營性國有企業(yè)的市場化運營和發(fā)展混合所有制。

　　在國資監(jiān)管機構(gòu)和經(jīng)營性國企之間，構(gòu)建新型的國有資本持股機構(gòu)，是重構(gòu)國資管理體系的核心。

　　首先，國有資本持股機構(gòu)，應該實現(xiàn)對所有國有企業(yè)的全面覆蓋。改革之后，所有國有股權(quán)的最終持有方，應該是某個國有資本持股機構(gòu)，而不是任何黨政部門。國有資本持股機構(gòu)應由國家或地方最高行政機關(guān)或立法機關(guān)批準設(shè)立，實行嚴格的批準制度。所有國企均統(tǒng)一由不同地方層級的持股機構(gòu)持股，為全面政企分開打下體制基礎(chǔ)，同時，通過對國有持股機構(gòu)設(shè)立的限制，建立國有資本自身約束機制，解決國有企業(yè)無序擴張、多頭投資、多頭管理問題。

　　其次，在構(gòu)建國有資本持股機構(gòu)時，要實現(xiàn)初始的股權(quán)多元化。以央企為例，在國家層面可設(shè)立數(shù)十家國有資本持股公司，同時，按照一定管理跨度，界定一批由這些持股公司直接持股的經(jīng)營性國企（一級國企），每個經(jīng)營性國企均至少有三家持股公司持股，以避免一股獨大導致的經(jīng)營權(quán)過于集中、缺少監(jiān)督制約問題。同時，保持每個國有企業(yè)有一個持股公司絕對或相對控股，以提高經(jīng)營性國企的決策效率。反過來設(shè)計，則可要求每個國有資本持股公司，絕對或相對控股3-4家一級國企，另外參股十幾家國有企業(yè)。為避免股份過低而失去股東的制約能力，每個持股公司初始階段參股一級國企的股份必須達到20%以上。另外，也要實現(xiàn)持股公司在不同行業(yè)間的多元化持股，強化其資本管理屬性，弱化行業(yè)屬性。

　　第三，國有資本持股公司的職能，應嚴格定位于資本運營主體，不從事除投資管理業(yè)務(wù)之外的其他經(jīng)營活動，對所投資企業(yè)僅僅作為股東依照《公司法》參與經(jīng)營管理。持股公司通過股東大會行使重大事項表決權(quán)，并按照《公司法》和公司章程向所持股公司推薦董事人選。持股公司作為股東享受收益分紅，也是其所持股份處置以及收益再投資的主體。由于國有資本持股公司本質(zhì)上是資本管理的主體，因此是國有資本經(jīng)營預算對象。而持股公司所投資持股的經(jīng)營性國企，不是國有資本經(jīng)營預算的對象，因此不是收益上繳公共財政的主體。

　　在新的國有資產(chǎn)三級管理架構(gòu)下，國家對國有資產(chǎn)的調(diào)控和監(jiān)管方式，應做出重大調(diào)整。

　　在新的國資管理架構(gòu)下，應以國有資本持股公司為界，對上實行政資分開，對下實行資企分開。國家對國有經(jīng)濟的調(diào)控，以資本調(diào)控為主，調(diào)控對象止于國有資本持股公司。國家對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的監(jiān)管，實行公共管理原則，限于針對國有股東的行為監(jiān)管，不針對具體企業(yè)。國有資本持股公司所持股企業(yè)，持股公司以股東身份，全面按照《公司法》《證券法》等成熟的法律法規(guī)參與管理，通過混合所有制以及整體上市等路徑，實現(xiàn)完全的市場化。

　　在這一調(diào)控和監(jiān)管思路中，處理好國家有關(guān)部門與國有資本持股公司之間的關(guān)系是難點，現(xiàn)階段應當容許一定的戰(zhàn)略性模糊。國家對國有持股公司可以實行準政府機構(gòu)管理，暫時保留現(xiàn)行干部管理權(quán)限。在資本經(jīng)營和重大決策上，可以以國有資產(chǎn)監(jiān)管部門為主，結(jié)合一定的部門會商和逐級上報機制，嚴格審批持股公司設(shè)立和資本擴充事項，制定針對國有持股公司的資本經(jīng)營預算，考核國有持股機構(gòu)的績效，制定利潤上繳比例和收繳方式，適度保留一定的經(jīng)營事項審批權(quán)和否決權(quán)。未來，還可以在不同行業(yè)和地方層級，探索理事會制度和引入立法機關(guān)參與等機制。

　　與此對應的是，持股公司向一級經(jīng)營性國企推薦派出的執(zhí)行董事，則脫離準公務(wù)員身份，完全按照市場化管理，并對其回流到政府部門實行嚴格的限制。

　　同時，在新的架構(gòu)下，現(xiàn)有國資監(jiān)管機構(gòu)，應分離出國有企業(yè)出資人的職能，主要保留國資監(jiān)管政策的制定實施和對國有資本持股機構(gòu)監(jiān)管兩大功能。

　　在政策制定實施上，國資監(jiān)管應遵循以國有股權(quán)管理為重點的公共管理原則，制定對國有股權(quán)持有者具有普遍約束力的規(guī)則，但不對具體企業(yè)的經(jīng)營活動實行監(jiān)管。除上述公共管理職責和對國有資本持股機構(gòu)的監(jiān)管外，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對其他國有企業(yè)的管理職責一律取消。也就是說，對國有企業(yè)非公共管理的監(jiān)管，止于國有資本持股機構(gòu)，國有資本持股機構(gòu)持股的國有企業(yè)及其經(jīng)營活動，不直接向監(jiān)管部門匯報，監(jiān)管部門也不得直接管理。

　　在新的國有資產(chǎn)三級管理架構(gòu)下，國有資本持股機構(gòu)所直接持股的一級企業(yè)，以及所有這些一級企業(yè)的持股、參股企業(yè)，其改革方向應該是徹底的市場化：首先，一級經(jīng)營性國企自身及下屬企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)上，健全股東會、董事會、管理層等法定決策體系，經(jīng)營事項不需要報送政府部門審批。這些企業(yè)取消任何種類的行政級別，管理人員完全脫離行政序列，按照職業(yè)經(jīng)理人管理。其次，經(jīng)營性國企應逐步根據(jù)市場原則，引入非公經(jīng)濟主體，實現(xiàn)混合所有制，并爭取在資本市場整體上市。最終，原企業(yè)將由于實行混合所有制而淡化國有色彩，甚至摘掉傳統(tǒng)國有企業(yè)的帽子，成為與其他所有制企業(yè)公平競爭的社會公眾公司。

　　另一方面，經(jīng)營性國企改革，必須把解決公平競爭問題放在重要位置。尤其是，引進市場化激勵機制和改制為混合所有制企業(yè)之前，必須對壟斷性業(yè)務(wù)及國家需要重點控制的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)等實施分類改革。這是一個重要的改革次序。壟斷性企業(yè)在局部進行的混合所有制改革，容易形成少數(shù)利益群體瓜分壟斷利益的分肥機制，可能為國有企業(yè)進一步改革制造新的障礙。

　　作者供職于中銀國際證券有限責任公司，本文不代表所在機構(gòu)的觀點